De economie van het ruimtelijke-ordeningsbeleid

“Er is onderzoek nodig dat gedetailleerder de kosten en baten van verschillende ruimtelijke-ordeningsmaatregelen in kaart brengt”

Hans KosterDoor: Hans Koster

Inleiding
Meer dan de helft van de huidige wereldpopulatie leeft tegenwoordig in steden. In 2050 zal dat naar verwachting meer dan 70% zijn. Steden zijn concentraties van mensen en bedrijven met vaak tegengestelde belangen.  Hoe leiden we al die tegengestelde belangen in goede banen en zorgen we dat onze steden leefbaar blijven?  Veel ruimtelijk ordeningsbeleid streeft in principe naar een optimale onderlinge afstemming van samenleving en ruimte. Ruimtelijk ordeningsbeleid zelf omvat alle interventies van overheden in de ruimtelijke economie, meestal die van lokale overheden. Ruimtelijke ordeningsbeleid bestaat dan ook uit een hele serie van maatregelen. Dit zijn bijvoorbeeld de aanwezigheid van bestemmingsplannen, hoogterestricties, parkeerbeleid, en bescherming van bepaalde typen gebouwen die bijvoorbeeld als cultureel erfgoed gelden, en bescherming van open ruimte, maar ook sociale woningbouw heeft een sterke invloed op de ruimtelijke omgeving en kan worden gezien als een ruimtelijke ordeningsmaatregel. Doordat, ook in Nederland, steden sterk groeien is het niet verbazend dat RO-beleid steeds omvangrijker en belangrijker lijkt te worden.

Economie en ruimtelijke ordening

De vraag is natuurlijk of we vanuit de economische wetenschap ook wat kunnen zeggen over de wenselijkheid van deze ruimtelijke ordeningsmaatregelen. De belangrijkste economische reden voor ruimtelijke interventies is de aanwezigheid van zogenaamde externaliteiten: de onbedoelde effecten van economische actoren op andere actoren. Een overheid wil vanuit maatschappelijk oogpunt negatieve externaliteiten van bijvoorbeeld een vervuilende fabriek beperken. Zo verbiedt ze gewoonlijk fabrieksvestiging in een woonwijk. Tegelijk wil een overheid positieve externaliteiten juist bevorderen. Ze draagt bijvoorbeeld  financieel bij in het onderhoud van historisch erfgoed. Als ruimtelijk ordeningsbeleid in staat is externe kosten te internaliseren, dan draagt het bij aan de leefbaarheid van een woonomgeving en aan de economische ontwikkeling van steden.

In de praktijk zijn overheden hiertoe echter vaak niet goed in staat. Indien het ruimtelijk beleid puur historisch is gegroeid en zich niet aanpast aan veranderingen in de lokale vraag kunnen restricties economische ontwikkeling zelfs belemmeren. Om een voorbeeld te geven: er worden zeer veel historische stadscentra beschermd waar het nog niet meteen duidelijk is of de cultuurhistorische waarde de mogelijke kosten van een dergelijk beleid overtreffen. Daarnaast kan het verhinderen van industrie om zich ook maar ergens te vestigen leiden tot banenverlies of een inefficiënte verdeling van banen over de ruimte, leidend tot een langere woon-werk afstand. Een aantal studies uit Engeland en de Verenigde Staten laten zien dat veel ruimtelijk beleid dan ook ongewenste effecten heeft op de maatschappelijke welvaart.

VENI-onderzoek
De bijdrage van economische wetenschap aan de wetenschappelijke en beleidsdiscussie over ruimtelijke ordening is echter nog beperkt. Het huidige VENI-onderzoek hoopt hierin verandering te brengen.

Ten eerste is het onduidelijk hoe ruimtelijke ordeningsmaatregelen tot stand komen en wat de grote verschillen in de mate van restrictiviteit tussen gemeentes (en landen) kan verklaren. Hebben deze verschillen bijvoorbeeld echt te maken met de aanwezigheid van externaliteiten of zijn deze verschillen vooral een product van stemgedrag en lobbying van bepaalde partijen. Door te kiezen voor lokale politieke partijen (voting) die negatief staan tegen nieuwe ontwikkelingen en/of door de lokale overheid op informele manier te beïnvloeden (lobbying) kan ruimtelijk ordeningsbeleid worden beïnvloed. Een specifiek voorbeeld van deze hypothese is de zogenoemde homevoter-hypothese: huizenbezitters hebben de incentive om tegen woningbouw in de buurt te zijn omdat dat het aanbod van woningen in de buurt verhoogt en dus leidt tot een lagere huizenprijs. Dit kan leiden tot restrictieve lokale overheden wanneer huizenbezitters veel invloed hebben, terwijl dit niet per se gerelateerd is aan de aanwezigheid van externaliteiten en dus zeer waarschijnlijk leidt tot sociaal (en economisch) onwenselijke uitkomsten (bijvoorbeeld: onbetaalbare buurten die alleen beschikbaar zijn voor de happy few). Ik zal deze mechanismen nader onderzoeken door gebruik te maken van Engelse panel data.

Ten tweede concentreren de huidige economische studies zich vooral op de algemene effecten van ruimtelijke ordening op huizenprijzen, maar ruimtelijke ordening bestaat uit zeer verschillende aspecten met elk een afzonderlijke invloed. Als er geen onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende ruimtelijke ordeningsregels zijn beleidsaanbevelingen ook lastig te maken. Bijvoorbeeld de conclusie dat er ‘minder ruimtelijke ordening’ zou moeten zijn is lastig in beleidsmaatregelen te vangen. Er is dus onderzoek nodig dat gedetailleerder de kosten en baten van verschillende ruimtelijke ordeningsmaatregelen in kaart brengt. Vooralsnog is onduidelijk wat precies de invloed is van bijvoorbeeld bescherming van cultureel erfgoed, van hoogterestricties of van sociale woningbouw, wat allen belangrijke componenten zijn van ruimtelijk ordeningsbeleid.

Eerste uitkomsten

Recentelijk is een onderzoek afgerond naar de effectiviteit van beleid dat subsidies geeft op investeringen in cultureel erfgoed, onder andere vanuit het idee dat historische gebouwen en beschermde stadsgezichten positieve externe effecten hebben op de omgeving. Er is sinds de jaren tachtig meer dan een miljard euro geïnvesteerd in cultureel erfgoed door middel van het uitkeren van renovatie- en onderhoudssubsidies. Het blijkt dat renovatiesubsidies een positief effect hebben op omliggende woningwaardes, wat een indicatie is dat positieve externe effecten aanwezig zijn. De investeringskosten zijn gemiddeld € 140.000, terwijl de totale stijging in omliggende woningwaardes hierdoor € 160.000 is, een maatschappelijk ‘rendement’ van 14%. Ik merk hierbij op dat niet alleen omwonenden voordeel hebben van renovatiesubsidies. Ook gebruikers van een monument genieten van de betere kwaliteit, evenals toeristen die een historische buurt bezoeken. De schatting van de externe baten van renovatiesubsidies is daarom waarschijnlijk een onderschatting en geeft in ieder geval aan dat het vanuit een maatschappelijk oogpunt zinvol is om in monumenten te investeren en deze te beschermen.

Slot
Economische studies leveren zinvolle informatie op voor ruimtelijk ordeningsbeleid. Door te kijken naar bijvoorbeeld vastgoedprijzen en locatiekeuzes kunnen kosten en baten van diverse RO-maatregelen in kaart worden gebracht. Doordat ruimtelijk ordeningsbeleid veel verschillende maatregelen omvat, zal dit VENI-onderzoek vooral bijdragen door te concentreren op een aantal specifieke maatregelen, in het bijzonder de effecten van het beschermen van en investeren in cultureel erfgoed, hoogterestricties en de bouw van sociale huurwoningen.

Dr. Hans Koster is universitair docent aan de afdeling Ruimtelijke Economie, Vrije Universiteit Amsterdam. Hij is ook verbonden als Research Fellow aan het Tinbergen Instituut en het Spatial Economics Research Centre, London School of Economics. Meer informatie over zijn onderzoek vindt u op  www.urbaneconomics.nl.

In 2014 ontving hij een VENI beurs van NWO waarmee hij 3 jaar onderzoek kan doen op het project De economie van het ruimtelijke ordeningsbeleid”.